對政府采購中的委托代理關系之探討
作者：周喬亮 發布于：2020-09-07 10:40:15 來源：政府采購信息網
在傳統分散采購模式下，運用財政性資金進行采購所涉及的關系人主要有：納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政單位、事業單位、主管部門機關或單位采購機構、主管部門機關或單位采購人員和供應商。
?。?）納稅人和繳費人通過法律程序將公共事務管理權委托給各級政府，因而，形成了第一層次的委托代理關系。這里所講的公共事務管理權包括提供公共物品和準公共物品，具體包括國防、維護國內秩序、提供市場運行規則、提供基礎設施和公共設施、教育、科技、衛生、社會保障、社會救濟、公平分配、環境保護、對經濟的調控，等等。上述權利之所以委托給政府，是因為上述領域是市場失靈的領域，是個人無法或不愿從事的領域；從交易費用角度看，個人如要履行上述權利，則交易費用非常昂貴。而政府并不創造價值，要履行上述權利又必需有財力支持，并且在履行上述權利過程中，從財政的角度看，總是表現為各項支出，各項支出又分為兩大類――采購支出和轉移支出，其中采購支出占支出的主要部分。因此，納稅人和繳費人向政府納稅或繳費，通過法律程序將上述權利委托給各級政府，讓各級政府代理其履行上述權能。
?。?）各級政府通過職能劃分將理財職能委托給各級財政部門，因而，形成了第二層次的委托代理關系。既然政府的各項活動主要表現為各項支出活動，所以，在明確各級政府事權的基礎上，各級政府根據各自事權進行職能劃分，于是進一步將理財職能委托給各級財政部門，主要表現為財政收入的取得和財政支出的合理安排。理所當然，政府采購也應歸屬于財政支出安排之列。
?。?）各級財政部門通過預算將具體采購權利委托給各主管部門，因而，形成了第三層次的委托代理關系。各級財政部門根據各主管部門行使職能的需要，通過編制預算，將具體采購權利委托給各主管部門，由其負責采購事宜，財政部門只對其進行資金監督。
?。?）各主管部門通過預算分解的方式將具體采購權利委托給各行政事業單位，因而，形成了第四層次的委托代理關系。根據我國現行行政體制劃分，各主管部門分管了許多行政單位和事業單位，為了保證日常政務活動的開展，必然涉及大量的采購事宜，因此，各主管部門通過預算分解的方式將主管部門機關所需采購業務與各行政事業單位的采購進行劃分，并將其委托給機關采購機構和各行政事業單位，由其組織人員進行具體采購。各主管部門只對采購資金的預決算進行必要的考核與監督。
?。?）各主管部門機關和行政事業單位通過職能分工將具體采購權利委托給本機關或單位的采購機構，因而，形成了第五層次的委托代理關系。各主管部門機關和各行政事業單位具體采購預算明確之后，各主管部門機關和行政事業單位通過職能分工將采購權利授予給本機關或單位的采購機構，由其履行各項具體采購職能。各主管部門機關和各行政事業單位負責人只對采購計劃、自籌資金的籌集、款項支付和決算進行必要的監督。
?。?）機關或單位的采購機構通過職責分工將具體采購權利委托給具體的采購人員，因而，形成了第六層次的委托代理關系。機關或單位具體采購計劃明確后，采購機構又將具體采購權利授予給具體采購人員，由其與供應商進行具體商談各項采購事宜。采購機構負責人只負責采購計劃的擬定、款項支付的審批等。
二、在集中采購模式下，運用財政性資金進行采購所涉及的關系人主要有：納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政單位、事業單位和供應商。在公共財政體制和集中采購運行機制下，上述關系人形成以下幾種委托代理關系，構成委托代理鏈：
?。?）納稅人和繳費人通過法律程序將公共事務管理權委托給各級政府，因而，形成了第一層次的委托代理關系。納稅人和繳費人向政府納稅或繳費，通過法律程序將公共事務管理權利委托給各級政府，讓各級政府代理其履行各項權能。
?。?）各級政府通過職能劃分將理財職能委托給各級財政部門，因而，形成了第二層次的委托代理關系。既然政府的各項活動主要表現為各項支出活動，所以，在明確各級政府事權的基礎上，各級政府根據各自事權進行職能劃分，于是進一步將理財職能委托給各級財政部門，主要表現為財政收入的取得和財政支出的合理安排。理所當然，政府采購也應歸屬于財政支出安排之列。
?。?）各級財政部門通過采購預算將具體采購職能委托給政府采購中介機構（如政府采購中心），因而，形成了第三層次的委托代理關系。各級財政部門將人大審議通過的各部門及其所屬的行政事業單位采購預算項目，分批分期委托給政府采購中介機構，由其進行招標性或非招標性采購。各部門機關和各行政事業單位根據各自的采購預算分期分批申請并進行驗收，驗收合格后，由財政部門直接將款項支付供應商。在這種模式下，對于各部門機關和各行政事業單位的大宗采購和批量采購，其委托代理鏈類似于集中采購模式；對于各部門機關和各行政事業單位的零星采購和小額采購，其委托代理鏈類似于分散采購模式。
三、代理問題是在委托人和代理人各自都追求自身利益最大化的前提下，由于雙方信息不對稱而導致的。到目前為止，代理理論文獻中的代理問題一般是指敗德行為和逆向選擇，其研究向多層級、多代理人、多委托人等方向發展，一方面通過設計合理的報酬模式，誘導代理人努力為委托人服務；另一方面引入層級結構，建立監督機制，掌握代理人的真實行為，并企圖通過激勵和監督這兩種方式來解決“委托-代理問題”。然而，當引入層級模式以后，會出現新的問題，即為了能使委托人有更多的信息而設定的監督層，有可能導致新的信息不對稱。傳統委托代理研究只考慮了敗德行為和逆向選擇，監督者被假定為是仁慈的或值得信賴的，不會扭曲信息。即不論一方（監督者）擁有另一方（代理人）的信息是多還是少，都會真實傳遞，雙方之間沒有子契約，不會勾結。但事實上當在委托代理過程中增加層級時，同時就會增加新的關系。傳統分散采購模式下的采購實踐已經充分證明了這一點。
?。ㄒ唬〉滦袨槭侵?，在信息不對稱和自然狀態不確定下，某個代理人為了增進自身效用而采取了不利于委托人利益的行為。敗德行為是事后信息不對稱引起的，即是事后的機會主義。傳統意義上的敗德行為只涉及一個代理人，如偷懶等；在多代理人問題研究中涉及團體成員中的敗德行為，當只有總的產出是可觀察和驗證而每個代理人的產出無法驗證時就會發生團體敗德行為，搭便車問題就是一個典型的團體敗德行為。
在分散采購體制下，由于采購資金由各使用單位自行支配，多級委托代理中的敗德行為主要表現：盲目采購、重復采購、本地化采購、高價采購、工程和貨物驗收不嚴格等，進而導致交易成本和代理成本極高，嚴重損害原始委托人――納稅人的利益。
?。ǘ奈写黻P系的角度可以這樣定義腐?。汗泊砣死霉矙嗔ξ腥说男畔⑷毕?，濫用委托給自己的權力，在權力轉移中，從公共資源需要方（尋租者）手中獲取自己與委托人法定契約之外的利益，最終的結果是損害委托人的利益。這里所說的“公共”指的是政府部門，所以這里的“公共代理人”主要是指政府官員。腐敗不僅包括官員為私利濫用公共權力，接受賄賂、出賣國家財產等現象，也包括在為民眾辦事中的拖拉、推諉、扯皮等現象。
在分散采購體制下，由于缺乏制度約束和有效的監督，為多級代理人（多級采購主體）謀取法定契約之外的利益創造了條件，設租尋租現象成為政府采購中的一大痼疾，因此，政府采購資金浪費嚴重、使用效率低下也就是意料之中的事情。
?。ㄈ┚哂形写黻P系的組織或系統內的一些（或全部）代理人除了和初始委托人達成的委托-代理契約（主契約）外，他們之間（包括上下層級代理人之間和同層級代理人之間）為了自身的利益又達成某種私下協議，即子契約。這種子契約一般違反主契約，與初始委托人的意愿不完全一致甚至相反。這種子契約的形成和實施行為稱之為共謀行為，參與子契約的代理人為共謀者。共謀行為的目的是以犧牲委托人的利益為代價來提高共謀者的效用。像分散采購中的各級代理人之間、代理人與供應商之間共謀作假賬，使作為政府采購委托人的公眾利益受損，而作為政府采購代理人的部門、單位和采購人員得名得利，效用得到改善。
四、 如果將政府采購比作是一種公共權力的話，政府采購委托代理問題實質上就是公共權力委托代理失靈問題。之所以會出現上述敗德行為、腐敗行為和共謀行為等問題，概括起來主要有以下兩個方面的原因：
?。?）信息不對稱：在公共權力的委托代理運行中，誰對公共權力運作擁有的信息多，誰在這種隱含的委托代理契約及其執行中就擁有潛在的優勢，因為公共權力的委托代理雙方都是有限理性與有限計算能力、雙方都具有機會主義行為傾向。因此，公眾、國家與采購官員之間的公共權力委托代理運行本身就存在委托代理問題的潛在性。
?。?）委托人監督的機會主義與政府采購委托代理失靈。所有公眾將自己的一部分共同私有權利委托給國家與采購官員來執行，并從中獲得相應的利益。因此，為了保證政府或采購官員不折不扣地按他們的意愿來執行采購權力，就必須對采購權力的委托代理運作進行監督。然而，由于這部分委托給采購官員的采購權力已經從私有產品變為公共產品，所以，采購權力的委托代理運行產生較大的外部性，造成委托人對采購權力代理人的監督不力。其原因如下：
監督成本大：在公眾--國家--采購官員這三位一體的采購權力委托代理之間，由于采購權力是多層委托代理下來的，隨著委托代理的鏈條增多，相應加大了采購權力執行監督的成本。
從上述分析中，可以得出另一個結論：由于采購權力委托代理鏈條長而引起監督成本大，特別是監督者的機會主義行為而沒有監督的積極性，所以更容易產生采購權力委托代理運作的失靈。
五、 通過上述分析，公眾與采購官員之間的采購權力委托代理運作失靈的前提條件是，采購官員具有“經濟人”本性和機會主義，而現實條件下，采購官員更多地擁有采購權力運作的私有信息，采購官員通過這種采購權力委托代理失靈能產生的收益大，并且成功的概率大，對采購權力委托代理失靈下采購官員的處罰輕，以及對采購權力委托代理運行監督不力等。因此，要克服采購權力委托代理運作的失靈，就要圍繞這些條件從委托代理關系上采取措施：
?。?）在許可范圍內，盡量公開采購權力委托代理運行的信息，使其在委托人與代理人之間對稱，減少采購權力委托失靈的機會。
?。?）實行高薪養廉激勵政策：增加采購官員正常報酬的高薪養廉政策，激勵采購代理者更好地為委托人服務，按委托人意愿行使采購權力；因為采購官員的報酬是來自委托人，所以這又可以增加委托人監督的積極性；擴大采購官員報酬就是相對減少非官僚職業的報酬，這對不認真行使采購權力代理者具有相對懲罰作用，一旦失去代理人資格，也就失去了損失一大筆收益。
?。?）加大懲罰力度，對于扭曲采購權力運作的代理人，發現一個懲處一個，發現一批懲處一批，不分職務高低和背景大小，保證政府采購委托代理行為的真正健康運轉。
?。?）推行委托人的選擇性激勵政策。為了克服廣大委托人對采購權力代理者監督中的因機會主義與搭便車引起的激勵不足，應在委托人中間采取選擇性激勵措施，對于監督采購權力運作的委托人給予額外的利益報酬，并分擔他們的成本，這不僅僅克服了委托人的監督積極性不足，從另一方面也使采購權力委托代理運行失靈的機會減少了。
?。?）實行集中采購制度，減少委托代理鏈，配合信息公開制度和健全法律監督體系，進而從制度上切斷代理人共謀的可能性。
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